六、关于撤销监护人资格制度的条款

　　1、目前草案规定

　　目前，草案第二十一条规定：“监护人实施家庭暴力严重侵害被监护人合法权益的，人民法院可以根据有关人员或者单位的申请，依法撤销其监护人资格，另行指定监护人。被撤销监护人资格的加害人，应当继续负担相应的赡养、扶养、抚养费用。”相比征求意见稿的规定，删除了恢复监护人资格的规定，即“自监护资格被撤销之日起3个月后，当事人可以向人民法院书面申请恢复监护人资格。”

　　目前草案的规定只是重复《民法通则》和《未成年人保护法》的规定，而《民法通则》和《未成年人保护法》的该条规定本身就缺乏实施性。

　　2、修改建议

　　建议加强该条款的法律可操作性，细化《民法通则》关于撤销监护人资格法律条款的内容，积极吸纳、借鉴《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题意见》的规定，将该规定上升为法律。在规定中重点明确申请主体和监护人资格恢复的程序。建议具体修改为：

　　“监护人实施家庭暴力严重侵害被监护人合法权益的，其他具有监护资格的人、被监护人住所地的村(居)民委员会、民政部门可以向人民法院提出申请，由人民法院依法撤销其监护人资格，另行指定监护人。

　　被撤销监护人资格的加害人，应当继续负担相应的赡养、扶养、抚养费用。

　　被撤销监护人资格的加害人，符合条件的，可以依法向人民法院书面申请恢复监护人资格。”

　　3、修改理由

　　未成年人等无民事行为能力人和限制民事行为能力人遭受家庭暴力案件的处理中，司法程序的介入存在很多难题。主要是《民法通则》和《未成年人保护法》规定的撤销监护人资格的条款不够具体明确、缺乏可操作性。尽管《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》对该条款给予了解释，规定了“有关人员和单位”的范围：“监护人不履行监护职责，或者侵害了被监护人的合法权益，民法通则第十六条、第十七条规定的其他有监护资格的人或者单位可以向人民法院起诉，要求监护人承担民事责任或者要求变更监护关系。”但是，由于没有直接列举规定有关人员和单位的范围，导致《民法通则》和《未成年人保护法》关于撤销监护人资格的规定被称为“沉睡的的条款”，近30年来，很少有案件能够启动撤销监护人资格的司法程序，遭受家庭暴力被监护人得不到有效保护。

　　为了有效解决司法实践中的问题，最高人民法院联合四部门发布的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，对未成年人监护人资格案件的撤销与恢复制度，明确列举规定了四类申请主体、七类可以判决撤销的情形，同时规定了判后安置和恢复监护人资格的条件。虽然该政策具有重要的进步，但又局限于只是针对未成年人的监护干预，对无民事行为或限制行为能力的老年人等家庭暴力受害的其他被监护人并不适用，而且该意见的性质属于规范性文件，其法律效力和贯彻执行存在局限，需要以法律形式予以确认。

　　目前，我国法律上对监护人资格的撤销和恢复制度还没有更为完善的规定，《民法通则》属于综合性法律，缺乏可操作性。而《反家庭暴力法》作为专门法律，有必要对实施家庭暴力的监护人资格撤销与恢复制度进行完善的规定，从法律层面，完善《民法通则》及相关法律政策的不足，以使对家庭暴力的行政处置和司法处置有效衔接，解决司法程序对家庭暴力的有效干预问题。建议在《反家庭暴力法》中重点需要解决两个问题，一是谁向人民法院提出申请，二是监护人资格可否恢复?

　　我认为在《反家庭暴力法》中明确规定上述两个问题不仅具有必要性，同时具有可行性。

　　一是具有立法依据。《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》对提起撤销监护人资格的“有关人员和单位”具有进一步规定，是指民法通则第十六条、第十七条规定的其他有监护资格的人或者单位。

　　二是具有政策基础。如上所述，2014年12月，最高人民法院等四部门联合发布《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，对这一制度有了成熟的研究和探索。

　　三是具有国际经验可以借鉴。由于撤销监护人资格是非常重的一种处罚，在很多国家都是由政府提起，主要是考虑到撤销监护资格诉讼与临时安置和判后安置紧密相连，同时规定了被撤销监护人资格的原因消除后，监护人资格恢复的制度。

　　例如在美国处理儿童虐待的制度设计中，突出的特点是发现儿童虐待案件后，行政机构即州政府儿童保护部门会在第一时间介入案件，作出快速的反应和采取后续的调查、提起对父母的诉讼等行动;儿童保护部门和法院在处理儿童虐待与忽视案件中进行紧密配合;如果经过一系列服务，儿童父母不能改正暴力行为，儿童保护部门则会向法院提出申请终止父母权利的诉讼，由法院做出最终裁决;父母权利被强制终止后，儿童的法定监护权转移给州政府，州政府承担着在一定时期内为儿童寻找收养等永久安置的责任。

　　在澳大利亚处理儿童虐待与忽视的案件程序中，行政干预与司法程序也是紧密配合的，对于经过调查确需向儿童法院申请保护命令的案件，儿童保护部门会向当地的儿童法院提出申请，法院根据具体情况作出儿童继续和父母生活的监督命令、由亲属或寄养家庭临时安置的命令、剥夺父母的监护人资格进行永久安置的命令等;即使在父母被剥夺监护人资格的情况下，儿童法院和儿童保护部门也会跟踪父母的情况，帮助父母具备正确的养育能力，做出儿童重新回到父母身边的努力。

　　我国台湾地区《家庭暴力防治法》和《儿童及少年福利法》也都有涉及未成年人遭受家庭暴力的终止与恢复监护权的规定：对具有法定家暴行为的，法院根据儿童或其最近尊亲属、主管机关、儿童及少年福利机构或其他利害关系人的申请，可以宣告停止其亲权或监护权的全部或一部，或者另行选定或改定主管机关、儿童及少年福利机构的负责人或其他适当之人担任儿童的监护人，对于养父母，可以向法院申请终止其收养关系;法院依规定选定或改定监护人时，可以命令其父母或原监护人交付子女抚养费用及选定或改定监护人的扶养报酬;在被剥夺监护人资格的原因消除后，监护权可以恢复，儿童仍可以返回家庭。